为小学生减负 教育部对民办学校提出新要求

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教育部简报〔2018〕第13期

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编者按:为落实中央要求,回应人民群众关切,教育部将治理校外培训机构列入2018年“奋进之笔”重点攻坚任务,从2月起在全国开展校外培训机构专项治理工作,各地普遍按照要求推进治理工作。上海在治理过程中注重标本兼治、综合施策,规范校外培训市场取得积极成效,现将其做法予以编发,供参阅。

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上海市坚持依法规范、分类施策、稳慎有序,持续规范教育培训市场秩序、民办学校办学秩序、义务教育学校内部教学秩序等,教育培训机构综合治理工作取得积极成效。

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加强准入和安全管理,严格规范非法经营或超范围经营。针对教育培训市场存在的突出问题,制定出台《民办培训机构设置标准》《非营利性民办培训机构管理办法》《营利性民办培训机构管理办法》等文件,明确教育培训机构的设置标准与审批流程,要求所有教育培训机构及教学点都必须经审批取得办学资质。按照“市—区—街/镇—居/村委”逐级排查,全面调研全市各类教育培训机构情况。开展教育培训机构分类集中整治,查处取缔无证无照的培训机构502家。联合市场监管部门对有照无证的培训机构进行限期整改,指导其按照标准办理许可申请。对有照有证机构的不规范办学行为进行整治,加强事中事后监管。同时,对教育培训机构提出建筑、消防、食品等方面的安全要求,未达到要求的培训机构不予审批,对已设立的进行整改或关停。

要破除小学生课业减负怪圈,需要理顺减负逻辑。图为2017年7月9日,在山东烟台37°梦幻海水乐园,小学生们在鸭梨表面写上使自己倍感压力的事情。
东方IC 资料

加强质量和内涵管理,坚决抑制“超纲教学”“提前教学”“强化应试”。把规范面向义务教育阶段学生的教育培训机构作为治理重点,严禁学科类及学科延伸类教育培训机构开展“超纲教学”“提前教学”等拔苗助长性教学行为。防止培训机构通过举办竞赛强化应试、加重负担、谋取利益,明确规定各类社会机构不得举办面向义务教育阶段学生的文化学科类竞赛,各教育培训机构不得面向小学生举办文化学科类竞赛、未经备案不得面向初中生举办文化学科类竞赛,义务教育阶段学校招生录取不得以任何竞赛结果作为依据或参考,并对违法违规学校和培训机构进行惩处。2017年至今,全市叫停15个违规竞赛项目。加强教育培训机构教材的意识形态管理,建立教材备案制度,要求各教育培训机构对教材的合法性负责,明确规定引进教材必须遵守国家出版物进口管理相关规定。要求各教育部门结合年度检查、专项检查和投诉举报,严查政治、地理、历史等学科教材教学的意识形态底线问题。

新学期开始,教育部门的减负“礼包”送不停。

加强师资和资金管理,着力避免同质化、粗放式、高风险发展和逐利资本涌入、绑架教育。要求各教育培训机构根据所开设培训项目及规模,配备结构合理、数量充足的专兼职教师队伍,且专职教师数不得少于教师总数的1/4,单个教学场所的专职教师不得少于3人。要求职业技能类民办培训机构所开设的每个培训项目至少配备1名以上专业理论课教师和1名以上专业实训课教师。规定面向中小学生实施文化学科类补习的教师必须持有教师资格证。鼓励教育培训机构建立教职工年金制度,促进教师队伍稳定。加强教育培训机构的资金风险管理,要求教育培训机构健全学杂费专用账户制度,设立学习保障金制度,探索建立经济责任保险制度等,提高逐利资本在教育培训领域“快进快出”的难度和成本,降低教育培训机构资金链断裂风险。

在中央层面,教育部2月中旬发布的《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》,除了提出要逐步压缩特长生招生规模,直至2020年前取消各类特长生招生之外,还提出中小学招生十项严禁。教育部、民政部、人社部、工商总局办公厅2月下旬联合印发的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》明确,将针对面向中小学生开展学科类培训及竞赛活动的培训机构进行严格规范整顿,坚决纠正校外培训机构开展学科类培训(主要指语文、数学等)出现的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”等不良行为。

改革考试招生制度,逐步缓解中小学“择校热”问题。在“幼升小”环节,自2018年起开始推行公、民办小学同步招生,公、民办学校两者仅可选其一,公办学校于民办学校招生结束后进行第二轮招生。在“小升初”环节,鼓励民办初中在不选择生源的基础上突出办学特色,专门配套实施中学考试评价改革与课程教学改革、中学招生制度改革等中考改革举措,要求上海市实验性示范性高中50%至65%的招生计划实行名额分配,其中70%分配到不选择生源的每所初中学校,并将逐年扩大比例。目前,“幼升小”首次公、民同招和新中考政策平稳推进,与2017年相比,2018年上海市民办小学报名人数减少1.75万人,报名人数和录取人数比由3:1降到1.4:1,出现“高台跳水”;民办初中报名人数减少0.01万人,报名人数与录取人数比由1.5:1降到1.4:1,家长焦虑情绪和盲目跟风情况逐步缓解,“择校热”明显降温。

2月间,教育部还发布了《关于规范管理面向基础教育领域开展的竞赛挂牌命名表彰等活动的公告》,要求进一步规范管理面向基础教育领域开展的竞赛、挂牌、命名及表彰等活动。作为对这一《公告》的响应,原定于3月10日举行的“华杯赛”(华罗庚金杯少年数学邀请赛)决赛暂停。

规范课程教学管理和学业质量评价,优化中小学课后服务。严格规范学校教育教学秩序,切实提升教育教学质量,继续推进基于课程标准的教学与评价,编制小学阶段学科分年级教学基本要求,开展小学一年级基于课程标准的教学与评价落实情况的飞行督导。加强对部分民办学校政策执行、课程实施和教学管理等办学行为的督促和指导,对“赶进度、超课时、加难度,狠刷题,挤占音体美课时,对学生按分数排名”等违背教育规律的行为加大查处力度,通过约谈、通报、整改跟踪、记录校长诚信档案、核减招生计划等,加大责任追究力度。研制完成“升级版”的基础教育学业质量评价体系,增加心理健康测量和对艺术素养、国际视野以及实践性学习等内容的考察,引导学校和社会树立科学的学业质量观。深化公办小学为家庭看护困难的学生提供放学后看护服务,通过绩效工资分配办法改革等,激发教师参与积极性。加大公益性资源供给,充分发挥市、区两级青少年活动中心、少科站、少年宫等在校外教育中的导向作用。截至2017年底,全市已有756所公办小学提供放学后看护服务,约占全市公办小学总数的98%,受到学生和家长的欢迎。

在地方层面,浙江和黑龙江做出推迟小学生上学的规定;上海从2018年1月1日起开始实施的《上海市民办培训机构设置标准》、《上海市营利性民办培训机构管理办法》、《上海市非营利性民办培训机构管理办法》明确规定,营利性民办培训机构及未取得办学许可证的其他社会机构,均不得面向社会举办以小学生为参赛对象的语文、数学、外语等与升学或考试相关的学科及其延伸类竞赛活动或等级测试等变相竞赛活动。根据以上管理办法,上海市教委叫停了“3E英语测试”。

加大公办优质教育供给,推动义务教育向高水平均衡发展。全力办好“家门口的好学校”,推动每一所义务教育阶段学校办好办强、办出特色。着力改变公办初中相对薄弱的状况,启动实施百所公办初中强校工程,通过政策支持、专业扶持,促进百所公办初中提质增效,让学生能就近享有优质的初中教育。连续多年通过学区化集团化办学、新优质学校集群式发展等工作举措,不断抬高公办学校底部、扩大优质公办教育资源总量。截至2018年6月,各区建有学区和集团171个,覆盖学校993所,约占全市中小学总数的60%;市、区两级新优质学校集群覆盖义务教育阶段学校382所,约占全市义务教育学校总数的25%。

以上这些减负措施,大多得到舆论叫好。然而,回顾过去十多年来的减负历程,似乎一直存在“开学时各种减负措施出台,学期末学生负担不减反增,舆论质疑学生负担增重,有关部门回应舆论呼声,再次出台减负措施”这样的怪圈。

显然,破除减负怪圈,需要理顺减负逻辑。

澳门新葡亰网站靠谱,一、减负过多依赖行政措施而非依法治教

教育部在《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》中提出“十项严禁”纪律,具体包括:

严禁无计划、超计划组织招生;严禁自行组织或与社会培训机构联合组织以选拔生源为目的的各类考试,或采用社会培训机构自行组织的各类考试结果;严禁提前组织招生,变相“掐尖”选生源;严禁公办学校与民办学校混合招生、混合编班;严禁以高额物质奖励、虚假宣传等不正当手段招揽生源;严禁任何学校收取或变相收取与入学挂钩的“捐资助学款”;严禁义务教育阶段学校以各类竞赛证书、学科竞赛成绩或考级证明等作为招生依据;严禁义务教育阶段学校设立任何名义的重点班、快慢班;严禁初高中学校对学生进行中高考成绩排名、宣传中高考状元和升学率;严禁出现人籍分离、空挂学籍、学籍造假等现象,不得为违规跨区域招收的学生和违规转学学生办理学籍转接。

这“十项严禁”中,有许多实际上是现行法律法规禁止的内容,比如:严禁公办学校与民办学校混合招生、混合编班;严禁义务教育阶段学校设立任何名义的重点班、快慢班。按照我国《民办教育促进法》,民办学校必须独立办学,不能和公办学校混合办学。我国《义务教育法》明确规定,义务教育阶段不得设立重点校、重点班。

因此,如果严格执行上述两部法律,公办学校以民办学校名义招生,以及义务教育阶段继续设立重点校或在校内设立重点班这类行为,早就不应该成为问题。而之所以现在还要发文严禁,是因为虽然法律明确禁止,但执法并不严。这也使上述禁令显得颇为尴尬:法律已明文规定,但没有执行,靠禁令就能解决问题吗?

问题出在问责机制上。目前,对学校违规招生、办学,监管部门是教育行政部门,而不少学校的违规招生、办学,又恰恰和教育部门的升学政绩诉求方向一致,如公办学校以民办名义招生是为抢生源,设重点班是为集中优质资源打造尖子班。如此一来,追求政绩的教育部门,也就对一些学校的违规招生、办学睁一只眼闭一只眼。甚至如果继续深究下去,你会发现,教育部门还为这些学校的违规办学打掩护,将其包装为教育改革、创新。为此,要落实禁令,必须对教育主管部门也进行问责,而不是仅由教育主管部门对相关学校问责。要追究地方教育部门不依法治教,纵容一些学校违规招生、办学,扰乱基础教育办学秩序的责任。

教育部等四部门联合下发的《通知》中,最令人瞩目的内容是坚决纠正校外培训机构开展学科类培训(主要指语文、数学等)出现的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”等不良行为。这表明培训机构的超前教育行为,已引起国家有关部门的重视,并采取措施进行治理。但是,坚决纠正校外培训机构的超前教育行为,靠行政通知是不够的。

首先,“超纲教学”等行为,在通知中,只是被称为“不良行为”,而不是“不法行为”。对“不良行为”,有关部门可以查处、纠正,但查处力度显然难以像执行法律那么严格。

其次,总体看来,目前《通知》只是原则性指出要坚决纠正校外培训机构开展学科类培训(主要指语文、数学等)出现的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”等不良行为,接下来要明确具体哪些行为属于学前教育、义务教育和高中教育阶段的“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”。比如,学前教育阶段的幼儿奥数培训,从学前教育去小学化角度,无疑就属于超前教育,但如果不加以明确,培训机构会以这是早期智力开发为名,回避监管;还有,目前几乎所有的幼升小衔接班,都是给即将上一年级的学生提前进行教学,这也属于超前教学,但培训机构将其美化为对孩子的行为习惯进行培养,以适应从幼儿园到小学的衔接、过渡,这也是需要具体明确的。

再次,最重要的是,如何做到对学校和培训机构一视同仁?事实上,不仅培训机构存在超纲教学、提前教学、强化应试等问题,我国体制内的学校教学,也存在超纲教学、提前教学和强化应试的问题,比如初二就基本上完整个初中的全部内容,高二就完成高中的全部教学,这毫无疑问是提前教学,怎么治理?另外,可以说,几乎每一所学校,都存在强化应试的问题,这怎么处理?如果对学校教育中的超纲教学、提前教学、强化应试都管不了,怎么治理校外培训机构的超前教学?

二、减负只针对表面问题头痛医头脚疼医脚

今年新学期开学,浙江、黑龙江推迟了小学上学时间,以及“华杯赛”决赛暂停,让舆论都颇为兴奋。但平心而论,推迟小学上学时间的减负效果不宜高估,而“华杯赛”决赛暂停,也非竞赛热降温的风向标。

先来看推迟小学上学时间。从理想的设想出发,推迟半小时上学,可以让孩子多睡半小时,这有利于保障孩子的睡眠时间。但这只是理论设想。调查显示,我国六成孩子睡眠不达标,我国小学生双休日的平均睡眠时间也不到10小时。主要原因并不在于孩子们起得早,而是做作业做得太晚。按小学生每天睡眠10小时测算,如果学校不提供午休,那么早上六点起床,必须晚上八点睡觉。但很多孩子是在九点之后,甚至十点之后才睡觉。如果十点之后才睡觉,就是睡到早上八点也不够10小时。因此,如果不解决孩子睡得太晚的问题,推迟半小时上学,换来的是推迟半小时睡觉,这同样没有保障孩子足够的休息时间。

另外,推迟上学时间不能政府教育部门一厢情愿,或搞一刀切。推迟上学时间,在全国范围内已经不新鲜,但效果比较好的不多见,有的甚至被家长质疑为折腾。原因在于,政府教育部门的出发点很好,也有部分家长赞成,可推迟上学对更多家庭来说,也意味着打破原来的生活节奏,比如以前7:30上学,把孩子送到学校后,自己去办公室正好,现在推迟到8:00到校,为上班,还得按原来时间出门,那孩子怎么办?恐怕只有放在校门口,为避免安全问题,学校也得7:30开门。还有,在市中心,会有早高峰,晚10分钟离开家都可遭遇拥堵,因此,即便晚半个小时上学,也得按老时间出门。对就近入学的孩子来说,推迟上学可能带来实在的好处,而对平时要由父母送去学校的孩子和家庭来说,反而会是麻烦。正是由于更多家长反对,我国有的地方推迟上学的举措推行不下去。

再来看规范竞赛。基础教育,尤其是义务教育阶段的竞赛,最受诟病之处是和入学挂钩。近年来,国家和各地教育部门都严禁义务教育阶段学校以各类竞赛证书、学科竞赛成绩或考级证明等作为招生依据,但是,仍有少数学校无视禁令。因此,一边是教育部门的三令五申,一边依旧是竞赛火爆,有的学校和培训机构合作,开展“密考”,有的竞赛组织者,则把学校认可竞赛成绩作为竞赛宣传。

要严格落实禁令,无非两条治理思路:一是对学校违规招生进行严厉查处,追究学校责任;二是规范各类面向中小学生的竞赛活动,尤其是叫停有政府背景的竞赛。其中,第一条至关重要,但现实中落实这一条却十分困难。原因在于,在存在择校热的背景下,有的民办学校报名者太多,地方教育部门又要求民办学校招生不得举行笔试,只有面谈,从实际情况出发,民办学校要从那么多报名者中选出优秀者,不去了解学生参加竞赛、获奖的情况怎么挑选呢?当第一条无法得到落实时,要落实第二条也面临阻力。而且,就竞赛本身来说,应减少政府主导的竞赛(这样的竞赛因政府主导,由行政赋予权威,会滋生各种问题),而民间机构只要规范组织竞赛,给学生提供评价参考,由学生自主选择,政府部门没有理由叫停。

最近一段时间来,媒体还曝光了诸多山寨竞赛将竞赛、培训,甚至与游学产品结合起来,打造针对中小学生的竞赛产业链的乱象。然而,对被曝光的山寨竞赛,不少家长无动于衷,他们要的是能“证明”孩子特长、能力的一纸竞赛证书,不要说不知情的“山寨”培训,就是家长明明知道是地下的违规竞赛,也有不少家长报名,让孩子参赛。

说到底,所有这些竞赛,在家长看来,都只是择校的工具而已。因此,只要有择校存在,就会有择校的工具。取消了这个工具,必定会出现另一个工具;取消了公开的竞赛,必定会产生地下或者山寨的竞赛。这是在治理竞赛乱象时,必须认清的现实。