人民网:《学前教育法》应尽快出台

实践与思考

我们正在调研,会同有关部门抓紧起草学前教育法,这个事我们要加快进度。十三届全国人大一次会议记者会上,教育部部长陈宝生就学前教育问题答记者问时说道。在今年全国两会上,学前教育立法也是很多代表关心的话题。

近年来,我们在各地的持续实地调研发现,资源不足,特别是普惠性资源严重不足是当前学前教育事业发展的突出的主要矛盾;同时,不少地方幼儿园运转困难,因为缺乏经费;有园开不了,因为教师数量缺乏,并且专业素质不高,教育质量不高。导致这些问题的原因主要在于尚未建立起适应发展需要、我国国情、特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制,缺乏教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策;在一些地方政府职责不到位,或者说努力与认识不到位,对投入办园、教师待遇与准入资质等有规而不落实。而更上位、根本的,在于我国没有《学前教育法》,对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题,做出明确规定。

实际上,早在去年年底学前教育立法就已经进入了全国人大的立法视野。

在《教育法》所规定的四个独立学段中,唯有学前教育没有立法。最高层次,只有国务院规章——2010年的“国十条”。

2017年12月27日,十二届全国人大常委会第三十一次会议第四次全体会议上表决通过《全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会关于第十二届全国人民代表大会第五次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》,广受关注的学前教育立法已列入十二届全国人大常委会立法规划或年度立法计划。

但是,国十条毕竟容量有限,而且严格说来没有法律效力。当前,涉及学前教育法律法规大量地散见于其他法律法规中,不利于真正、有效地发挥作用;仍有大量、重要的政策缺失疏漏。

学前教育立法对老百姓关注的入园难、入园贵会带来哪些实际影响?对学前教育事业将有什么切实改变?

所以,适应国家新战略、新形势,制定高位、专门的《学前教育法》,对前述问题作出明确、妥善的规定,对政府依法有效地协调学前教育发展与社会各方面的法律关系、规范各方面主体行为,有效调动与规范社会各方面积极性与资源,显然是更有利的。我们近年在各地的调研中,地方对学前教育立法的呼声很高。

千呼万唤,何时始出来?

为此,很有必要在全国范围内,持续深入的研究,总结各省市已有学前教育地方性政策举措的现状和经验,将其概括提炼并上升为法律,同时可以积极借鉴国际有效经验,作为我国立法的参考。在立法过程中,尤其要突出并回答一系列重要问题:

呼吁出台一部专门针对学前教育的法律的声音一直没有停息。尤其是每年两会期间,但凡涉及学前教育的话题往往成为媒体和自媒体上的爆款。

其一,以法律的形式,明确学前教育性质、地位,它是国家基础教育、是国民教育体系的重要组成部分,并且是一项重要的社会公益事业,对促进国民素质整体提高、社会公平、脱贫攻坚等均具有基础性、先导性作用;

全国人大教科文卫委员会教育室主任叶齐炼做了一个统计,2017年是十二届全国人大最后一年,这一年关于学前教育方面的议案是33件,如果一个议案必须有30名代表才能提出做议案,那就是接近1000人次人大代表在几次会议上,提出了学前教育的立案,所以可以看出,立法的重要性和全国人大代表的关注。

其二,明确规定各级政府与相关部门的主要责任;

这个问题很重要。所以我年年都提。江苏省教育厅原厅长沈健说。从2010年起,连续四年会提交议案,建议制定学前教育法。并且,每年都会认真地对议案内容进行补充、修改。

其三,对新时期符合我国国情的管理体制,特别是各级政府对学前教育管理的主要职责;投入体制与运行保障机制、办园体制,教师待遇保障政策;尤其是对不同性质园的分类而适宜的管理体制、投入体制、教师政策等,作出明确规定;

实际上,早在2000年,民进中央就提出要用立法保障学前教育发展的提案。

其四,对农村地区、革边民贫地区的倾斜支持政策,对贫困地区和弱势人群的基本免费保障制度等,作出明确规定。

据了解,目前我国专门规范学前教育的法规和规章仅有1986年出台的《幼儿园管理条例》和1996年出台的《幼儿园工作规程》。这些规定出台时间较早。虽然2010年国务院颁布了《关于当前发展学前教育的若干意见》,但这些条例、规程和意见仅仅是一些行政规定,缺乏法律的权威性和约束力。

在2011年2月的教育部新闻通气会上,时任基础教育二司副司长李天顺表示,期待着学前教育立法的尽快出台,不要小看一部法的作用,最简单的例子,你看看《义务教育法》出台后,义务教育得到多么大的发展就可以知道。2006年,《义务教育法》颁布以后,义务教育不仅在量上达到了基本全覆盖,而且质上有了根本的提高,教学条件明显改善。他期待着,学前教育也能因为一部法律得到质的提升。

2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》就提出,根据经济社会发展和教育改革的需要,制定有关学前教育等法律。尽管如此,在当时大家的共识是,立法并不成熟。现在学前教育的发展形势下,立法时机已经日趋成熟了。教育部政法司副司长王大泉说。

成熟的标志,在王大泉看来,是各地出台了二十多个地方性法规和规章,为规范学前教育和立法积累了经验。

据统计,截至目前,有法律效力的23部有关学前教育的法律法规中,地方的法律就有15部,其他的8部是地方政府的规章。

2010年,合肥市被国务院批准为学前教育体制机制改革试点市。试点工作开展三年多来,合肥市在资源拓展、经费投入、教师队伍建设、管理规范等方面先后出台20份文件,全力推进学前教育体制机制改革,在有效缓解入园难、入园贵方面取得重要成果。

尽管如此,这些法规或者规章层级只局限于当地,没有办法实现全国的普适性。同时这些规定比较零碎,缺乏系统性。

这几年一直呼吁学前教育立法的最高人民法院行政审判庭副庭长王敬波说:学前教育事业是全国性的问题,靠地方立法很难解决,所以一定要从国家的层面进行统一的单独立法,才能解决学前教育发展当中遇到的各种困境。

前不久由北京卓亚经济社会发展研究中心联合有关单位举办的学前教育改革与发展论坛暨中国学前教育专题研讨会上,这一话题引发热议。

中国关心下一代工作委员会主任顾秀莲表示,2015年全国人大常委会修改教育法,专门对学前教育作出了规定,明确国家制定学前教育的标准,加快普及学前教育构建覆盖城乡,特别是农村学前教育公共服务体系,要求各级人民政府应当采取措施为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。

一部法能解决什么问题?

湖北师范学院教育科学学院何浩等人2015年调研发现,在武陵山区某市的500多所幼儿园中,大、中、小班幼儿超过50人的分别为33%、24%、10%。中国教育科学研究院教授刘占兰2015年的调研发现,有些贫困地区的班额甚至高达160多人。刘占兰的调研还发现,有的县幼儿园师幼比平均为1∶23.3,有的达到1∶36.1。

最近几年,世界学前教育组织中国委员会主席、北京市人大常委会副主任庞丽娟一直呼吁学前教育立法。针对学前教育法立法的必要性、可行性,和目前学前教育公共服务建设与改革发展中的主要问题、深层次难题,特别是关键性体制机制问题、改革探索、立法诉求与对策建议等,庞丽娟连续数年带领中国教育政策研究院学前教育、基础教育及其投入体制、管理体制、教师政策、办学体制改革等相关研究团队,深入山东、河北、甘肃、江西、浙江、山西、广西、云南、新疆等地开展实地调研。

庞丽娟说:我们发现,资源不足,特别是普惠性资源严重不足是当前我国学前教育事业发展的突出的主要矛盾;同时,不少地方幼儿园运转困难,因为缺乏经费;有园开不了,因为教师缺乏;也有一些教师的专业素质不高,教育质量不高。

澳门新葡亰网站靠谱,她分析说,导致这些问题的原因主要在于尚未建立起适应我国国情、发展需要,特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制,缺乏教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策;在一些地方政府职责落实不到位,或者说努力与认识不到位,对投入办园、教师待遇与准入资质等有规不落实。更根本的原因,在于我国没有学前教育法,没有对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题,做出明确规定。

从法律角度看,义务教育就是政府的责任。但是学前教育领域却大不相同,这里面牵扯到政府、社会、市场多方面的关系。王大泉认为,立法的首要问题,是明确管理责任。

对此,王敬波表示赞同:学前教育法要解决整个学前教育的管理体制问题。在这个体制下,各级政府的责任是什么,这个体制中还要解决的是政府、社会、市场三方如何协调推动的关系,任何一方单独的力量都无法承担这个责任。政府应当承担主导型职责,也就是说这里面的政府责任不能转嫁给市场,不能让市场代替政府承担这个责任。

现实中明确学前教育的管理责任更为紧迫。随着教育体制改革的不断深入,学前教育举办主体不断增多,管理难度加大;另一方面,各级学前教育行政管理力量却在被削弱。全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授周洪宇说。

根据周洪宇的调研,近年来,除北京、上海外,全国29个省在精简机构时陆续将幼教管理机构学前教育处撤并,甚至没有设专职的幼教干部,而是由基教处来兼管。基教处由于身兼数职,因而难以履行基本的管理职能。