新成就 新突破 全面推进我国学前教育改革发展

庞丽娟

学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来。本评估报告秉持客观性、全面性和科学性原则,以《教育规划纲要》和“国十条”为依据,点面结合,定量分析和定性研究相结合,对全国及七个样本省份五年来执行和实施《教育规划纲要》的效果进行评估,总结成绩,发现问题,为推动我国学前教育的进一步发展提出建议。

今年是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》颁布实施五周年。五年来,我国先后出台了一系列重要政策,全面部署学前教育改革发展,有力促进了学前教育事业的普及发展,为实现“基本普及学前教育”战略目标打下了坚实基础。同时,由于发展长期滞后、底子薄,学前教育仍然是我国教育体系中的最薄弱环节。站在新的历史起点,很有必要对学前教育改革发展的五年成就做一充分梳理,并厘清当前发展的主要问题、思考进一步改革发展的思路。

一、五年来取得的成就

一、欣喜的新成就:五年的主要政策举措与发展

《规划纲要》实施五年以来,各级政府积极贯彻落实《规划纲要》和学前教育“国十条”,实施学前教育三年行动计划,强力推进学前教育发展,在普及学前教育,扩展学前教育资源,加大学前教育财政投入,构建公益普惠的学前教育公共服务网络,规范学前教育管理,促进教师队伍建设等方面采取了积极有效的措施,学前教育事业的发展取得了很大的成绩。

为实现《教育规划纲要》“基本普及学前教育”战略目标,五年来,我国出台了一系列的政策举措,特别是,2010年国务院印发了《关于当前发展学前教育的若干意见》,对我国学前教育改革发展做出了全方位制度设计,出台了十条强有力的政策措施;实施了农村学前教育推进工程和中央财政支持学前教育发展的一揽子重大项目,重点支持中西部农村地区和城市学前教育薄弱环节;并自2011年以来,以县为单位连续实施第一期、第二期学前教育三年行动计划,使我国学前教育取得了前所未有的历史性发展。

学前教育普及率大幅提高

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学前教育的普及率是评估学前教育的可获得性或“入园难”问题缓解程度的实效性指标。五年来我国在园幼儿数和学前三年毛入园率呈现稳步增长趋势,学前教育普及率大幅提高。学前教育三年毛入园率2009年仅为50.9%,2014年达到70.5%,提高了19.6个百分点,提前实现《教育规划纲要》目标;2014年,全国在园幼儿达到4050.71万人,比2009年增加52.41%,“入园难”得到有效缓解。处境不利幼儿、特别是学前教育基础薄弱的西部连片贫困地区适龄幼儿在园数和学前三年毛入园率快速提高,大幅度增加了处境不利幼儿接受学前教育的机会。

“国十条”首次明确将学前教育置于国家发展战略和国计民生的高度予以阐释,指出“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业”,“办好学前教育,关系亿万儿童的健康成长,关系千家万户的切身利益,关系国家和民族的未来”;《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》进一步提出,要从构建社会主义和谐社会和建设人力资源强国的高度,统一认识,增强使命感和责任感,作为重大民生工程,加快发展学前教育。同时“国十条”首次明确强调学前教育的公益性与普惠性,并指出“发展学前教育,必须坚持公益性和普惠性,努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”。

学前教育资源快速扩大

多形式多途径扩大学前教育资源,初步缓解“入园难”

学前教育资源是评价学前教育的可获得性或入园难问题缓解程度的条件性指标。五年来各级政府积极扩大学前教育资源,新建、改建、扩建幼儿园,努力扩大学前教育公共服务资源,学前教育各项资源发展快速。自2009年至2014年,全国幼儿园总量增幅达到51.88%;自2009年至2014年,班级数量增长了59.26%,专任教师数量增长了87.05%,保育员数量增长了59.75%。从各样本省市来看,五年来幼儿园总量持续增长,且增幅较大。从市级层面来看,14个样本市的城区共增加幼儿园1793所,平均每市新增城区幼儿园128所;11个样本市的镇区五年共增加幼儿园1206所,平均每市新增镇区幼儿园110所;12个样本市的乡村五年共增加幼儿园389所,平均每市新增乡村幼儿园32所。学前教育资源的快速扩大,为增加适龄儿童入园机会、缓解“入园难”提供了基本条件保障。

首先,大力发展公办园,提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。“国十条”明确提出要多种形式扩大学前教育资源,新建、改扩建一批公办园;利用中小学富余资源,优先改建幼儿园;优质公办园通过举办分园或合作办园的方式扩大资源;加大农村公办幼儿园建设力度。其次,创新机制,积极扶持普惠性民办园。“国十条”明确积极扶持民办园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办园发展,“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”。二期行动计划更指出“可参照公办园生均公用经费标准,对普惠性民办园给予适当补贴。”
第三,重点扩大农村学前教育资源。“国十条”、一期二期行动计划均要求把发展学前教育纳入新农村规划,加大投入,通过独立建园、设分园、联合办园等多种方式,努力提高农村学前教育的普及程度。

新增学前教育资源向农村倾斜

五年来,各地新建、改扩建、增设小学附属幼儿园超过12万所,扶持企事业单位、集体办园和普惠性民办园超过9万所,普惠性学前教育资源持续快速增加。截至2014年,全国幼儿园共20.99万所,在园幼儿4050.7万人,比2009年分别增加了7.17万所、1393万人,增长了51.9%和52.4%;全国学前三年毛入园率达70.5%,比2009年提高了19.6个百分点,成为我国近年教育事业发展上的一大亮点。

新增学前教育资源、尤其是教育部门办园向农村倾斜。2009~2014,全国新增幼儿园7.17万所。2011~2014年1全国新增幼儿园43131所。其中,乡村新增13899所,占比32.23%;镇区新增16945所,占比39.29%;城区新增12287所,占比28.49%。农村新增幼儿园数显著高于城区。新增的公办幼儿园主要分布在乡村和镇区,城区仅占13.45%;新增民办幼儿园则主要分布在镇区和城区。农村教育部门办园在全国教育部门办园总数中的占比稳步增长。2011~2014年,教育部门办园新增19672所。其中,城区仅有2328所,占比11.83%;在镇区6655所,占比33.83%;在乡村10689所,占比54.34%。教育部门办园的农村倾斜性表明新增普惠性学前教育资源向农村倾斜、努力扩大农村公办学前教育资源的政策取向得到了较好的贯彻落实。

“五有”财政体制初步建立,学前教育经费大幅增加

2010年实施学前教育三年行动计划以后,乡村幼儿园数量大幅度增加,在2011~2014年新增了13899所。其中,教育部门办园10689所,占比76.9%;民办3774所,占比27.15%2。教育部门办园是农村学前教育发展的主要支撑力量。

“国十条”不仅明确要多渠道加大投入,而且首次明确建立学前教育“五有”财政投入体制,即预算有科目,增量有倾斜,投入有比例,拨款有标准,资助有制度。二期行动计划进一步指出,财政性投入要最大限度地向农村、边远和民族地区等倾斜。并且,中央财政连续五年实施农村学前教育推进工程和四大类7个重大项目,重点支持中西部农村地区和城市学前教育薄弱环节。

集中连片贫困地区是学前教育资源严重短缺的区域。五年来,集中连片贫困地区学前教育资源迅速扩大,学前教育资源严重短缺的现象在一定程度上获得缓解。以甘肃省58个集中连片贫困县为例。五年来该区域幼儿园数量快速增加,学前教育资源迅速扩大。58个集中连片贫困县共有乡镇959个,12499个行政村。2009年仅有546所幼儿园,2014年则增加到了1287所,共增加了741所,增幅高达135%。农村幼儿园的增幅超过城区。2009~2014年,县城幼儿园增加了86所,农村幼儿园增加了655所。已经建成并投入使用的乡镇中心幼儿园覆盖率已达到了84.12%。

“五有”财政体制的建立,大大增加了学前教育经费总量。截至2015年,中央财政已投入870多亿元,地方财政投入3000多亿元,全国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例从2010年的1.7%
提高到了2013年的3.5%,这是历史性的突破,打破了此前十余年我国学前教育财政性经费占教育财政性经费比例长期徘徊在1.2—1.3%的局面。

公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效

多措并举大力加强教师队伍建设,师资队伍逐步壮大

公益普惠的学前教育公共服务资源配置作为“供方策略”,是解决“入园贵”问题的基本路径和重要手段。公办幼儿园是公益普惠的学前教育公共服务资源的主要支柱,对于确保学前教育的科学发展、平抑幼儿园收费具有重要的作用。五年来,各级政府大力发展公办幼儿园。对2009~2014年新增幼儿园中不同性质幼儿园的占比分析表明,教育部门办园在2011年止跌以后占比明显提高,2014年达到50.13%;集体办园和其他部门办园在2012~2013年也开始止跌回升。这种发展态势表明,自《教育规划纲要》颁布以来,尤其是学前教育三年行动计划实施以来,各级政府加大对于学前教育的投入,大力发展公办幼儿园,扶持集体和企事业单位办园,已经初见成效这些幼儿园已成为政府提供普惠性学前教育服务的主体。与此同时,政府扶持的普惠性民办幼儿园也开始成为提供普惠性服务的一支重要力量。各地都在积极探索和制定普惠性民办幼儿园的认定和管理办法,引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。

首先,依法落实幼儿教师地位和待遇。“国十条”明确指出,多途径加强幼儿园教师队伍建设。核定公办园教职工编制,逐步配齐幼儿园教职工;切实维护幼儿教师权益,完善工资保障办法、职称评聘机制和社会保障政策。
其次,加大培训力度,实施幼儿教师国家级培训计划。
“国十条”提出,要完善幼儿园园长和教师培训体系,三年内对1万名园长和骨干教师进行国家级培训。随后首次将中西部地区农村幼儿教师培训纳入“中小学教师国家级培训计划”,并进一步在全国范围内实施“幼儿教师国家级培训”。第三,规范师资管理,健全幼儿园教师资格准入制度。为从源头上保障幼儿教师质量,“国十条”提出要健全幼儿教师资格准入制度;教育部出台了《幼儿园教师专业标准》《幼儿园园长专业标准》《幼儿园教职工配备标准》,对教师、园长素质及师资配备等提出了明确要求。

公办园、公办性质幼儿园以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源,公益普惠的学前教育公共服务网络建设初见成效。

五年来,幼儿教师队伍不断壮大。2014年全国幼儿园教职工314万人,增加了129万,增长了70%;专任教师184万人,增加了70万,增长了61%。中央已投入17亿元用于幼儿教师国培计划,培训中西部农村幼儿园教师58.5万余名。

学前教育财政性经费大幅增加

二、发展中的新挑战:当前改革发展面临的主要困难问题

经费保障是学前教育发展最基本的条件保障。近五年来各级政府高度重视对学前教育的经费投入。各样本省、市、区县均建立了学前教育的经费保障措施,对学前教育的投入总量逐年增加且增幅显著,学前教育财政性经费占比逐年提升,逐渐形成了中央、省、市、区县多级财政共同参与的学前教育投入机制。但各级政府间的分担比例因各地经济发展水平不同而有所不同。

五年来,我国学前教育事业发展取得了显著成效,呈现良好发展势头。但由于起点低、底子薄、欠账多,目前学前教育仍是教育体系中的薄弱环节,面临许多新老困难与问题,特别是深层次的体制机制与政策问题未能得到有效解决,与全面建成小康社会、建成人力资源强国的要求还有很大差距,改革发展任务依然艰巨。

农村学前教育应当是学前教育财政性经费的重点投入方向。五年来各地在中央财政的支持下,高度重视对农村学前教育的投入。对农村学前教育投入经费的有五年完整数据的10个样本县,五年来对农村学前教育投入的经费增长了1011.5%。

普惠性学前教育资源依然短缺,“入园难”压力持续存在。一期行动计划后,尽管全国公办园增加了1.7万所,但总体占比仅33%;仍有约1/3的适龄儿童没有机会接受学前教育。城市公办园和普惠性民办园的比例偏低,入公办园难、入普惠性民办园难、流动人口子女“入园难”等问题仍未根本解决;
农村地区学前教育资源更是严重不足,连片特困地区入园率普遍在50%以下,不少贫困县仅30%-40%。
新“全面放开二孩政策”将可能在未来5年内带来巨大的新入园需求,局部地区“入园难”问题可能加剧。亟需未雨绸缪,主动研究、积极应对新挑战。

自2011年开始,各地都在建立健全学前教育资助制度。能够收集到的对处境不利幼儿资助信息的区县样本数自2011年以后有明显增长,表明有越来越多的区县在重视建立学前教育资助制度并收集相关信息。部分样本区县的数据表明,近五年来对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童的资助标准、人数和总额均呈现上升趋势。

学前教育投入保障和成本分担机制滞后,“入园贵”矛盾依然突出。近五年的巨大投入难以一时弥补历史欠账,特别是滞后的投入保障机制、成本分担机制已成为制约我国学前教育发展的瓶颈。我们对29省市规划纲要与一期行动计划的分析显示,只有部分省市如北京、浙江、上海、海南、安徽等提出了学前教育投入的具体比例,更多地方只有笼统的原则;多数省市没有出台公办园生均公用经费标准。缺失对企业、事业单位办园、城乡集体办园等各类公办性质园财政支持政策,在工资、运转均靠收费的模式下,这些幼儿园特别是农村园运转举步维艰。与发达国家和发展中人口大国相比,政府在学前教育成本中分担比例还很低,家长负担还比较重。

生均公用经费从无到有,逐年提高。自2011年以来,各地陆续制定了相关政策,将生均公用经费作为学前教育专项财政投入。

编制待遇等政策瓶颈亟待破解,幼儿教师尤其农村教师缺口巨大。由于幼儿教师编制政策及其落实不到位,教师工资、社会保障、职称、培训等待遇长期得不到有效解决,致使收入较低、保障程度差,流动性大,难以吸引优秀人才从事幼教事业。尤其是,公办性质园与民办园教师的待遇保障、职称等政策长期缺失。致使幼儿园教师缺口严重,农村教师缺口更是巨大。

加强幼儿教师队伍建设

学前教育管理体制严重滞后,制约学前教育事业改革发展。二十余年来,我国长期实行“地方负责
分级管理”的学前教育管理体制,同时,缺乏对各级政府发展学前教育权责的明确、科学的划分,各级政府间职责关系和权责配置规定不明确,多年来“地方负责分级管理”更多被误读为发展学前教育是“地方”,实质即县级及以下即乡镇政府的责任,主体重心过低,统筹协调和财政保障能力严重不足。

幼儿园教师队伍数量的充足性、稳定性和专业化发展水平是影响幼儿园教育质量的重要因素。五年来幼儿园教师队伍建设成绩显著。教育部出台《幼儿园教职工配备标准》、《幼儿园教师专业标准》、《幼儿园园长专业标准》等,对幼儿园师资配备、教师和园长素质提出了明确要求。

三、立足新突破:未来改革发展的对策思考

幼儿园专任教师队伍数量稳步增长。2014年,专任教师184.4万人,比2011年增加52.84万人,增长40.17%。而且,增长的专任教师数量主要集中在乡村和镇区。与2011年的专任教师数量相比,2014年乡村和镇区幼儿园教师数量的增幅分别达到49.09%和45.41%,城区为33.86%。

习近平总书记近期指出“扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育,是扶贫开发的重要任务,也是阻断贫困代际传递的重要途径”。近年脑科学研究充分证明,早期经验可以改变大脑的结构与功能,适宜的学前教育可以使神经元分支增多,大脑不同区域的表面积增大等,有效促进大脑结构与功能的适时、充分的发展,而且其影响具有持续性。

幼儿园教师学历层次普遍提高,专科以上学历教师占比已达66%。幼儿园教师持证人数逐年增加,无证教师人数总体上呈逐渐下降趋势。从部分样本市的情况来看,2014年,有幼教资格证的教师占比为61%,持非幼教教师资格证的占比17%,无证教师占比为22%。

为更好更快地发展学前教育事业,服务经济社会发展重大战略需求和百姓热切期盼,我们必须开拓创新,着力建立与完善政策制度和体制机制,以突破性的举措来破解我国学前教育事业发展中的制约瓶颈,在制度建设和体制机制建设方面取得重大突破。

各级培训覆盖的教师人数持续增长。2011年以来,国家实施面向全体幼儿教师的“国培计划”,中央财政投入17亿元,培训中西部农村幼儿教师58.5万人次,带动各级政府加大对幼儿教师培训的投入力度。以江苏、陕西和四川三省为例。2009年参加培训的幼儿园教师人数为60750人,到2014年,已经增长到119896人。

完善以公办园和普惠性民办园为主体的学前教育公共服务体系,解决“入园难”问题。其一,突出公益普惠,在大力发展公办园的同时积极发展普惠性民办园。继续把大力发展公办园作为提供普惠性资源的基本途径;多种方式引导和支持民办园提供普惠性服务。鼓励有条件的地区参照公办园生均公用经费标准,对普惠性民办园给予生均财政补贴。小区配套园,一律办成公办园或普惠性民办园,必须提供普惠性学前教育服务;对公办性质园,着力加大扶持力度,激发活力,参照公办园财政投入和教师管理政策,出台支持国有企事业单位、部门办园、集体办园等具体政策,充分盘活公办性质园。其二,确立分区域发展思路,城乡实行不同的办园体制。在农村,以公办园为主体。每个乡镇至少办好1所公办中心幼儿园。大村独立建园,小村联合办园,作为分园纳入乡镇中心园统一管理。在城市,以公办园和普惠性民办园为主体。在加大力度建设一批公办园同时,尽快研究理顺国有企事业单位、集体办园的办园体制,纳入公办园管理。

规范学前教育管理

建立可持续发展的学前教育投入与运行保障机制,解决“入园贵”问题。其一,突破观念,在坚持公益性的基础上,将普惠性作为投入的根本原则,在继续加大对公办园投入力度的同时,积极支持民办园提供普惠性服务。其二,尽早研究建立涵盖公办园、公办性质幼儿园和普惠性民办园在内的生均公用经费标准和生均财政拨款机制。1)提高公办园保障水平。根据经济社会发展、办园条件标准和教育需要,制订并逐步提高生均公用经费标准或生均财政拨款标准;农村公办园办园成本80%以上由公共财政承担;2)对公办性质园实行与教办园同样的财政投入标准;
3)建立普惠性民办园扶持机制,以生均财政拨款或生均补贴等多种财政奖补方式加大支持力度。
其三,建立分区域、分层级的学前教育各级财政成本分担机制。在城市地区,建立起政府保基准、社会与家庭共同分担的成本分担机制;在农村和中西部贫困地区,建立政府投入为主、集体经济支持、社会力量参与和家庭适当分担成本的投入与保障机制。对财政不足的地区,中央和省级政府应加大统筹和转移支付力度。

规范学前教育管理是确保学前教育健康、科学发展的重要保障条件。五年来,从中央到地方,各级政府加强幼儿园准入、收费、卫生等方面管理制度的建设,密集出台了一系列法律、法规与政策、条例,制定出台各种类型幼儿园的办园标准,收费标准,实行分类管理;完善和落实幼儿园年检制度,对幼儿园实行动态监管;学前教育被纳入教育督导工作范围;对无证办园进行专项分类治理。

完善教师政策特别是编制和待遇政策,加快建设具有较高素质的幼儿教师队伍。首先,补齐短板,新增教师编制着重向乡镇倾斜。
实施农村幼儿园“特岗计划”,所需经费由中央财政和地方财政按比例分担。为乡镇中心园配备专门编制,用于支持区域内教研指导、质量监管和巡回支教等工作。第二,完善幼儿教师工资待遇保障机制。通过生均财政拨款、专项补助等方式,解决好公办园非在编教师、集体办幼儿园教师工资待遇问题,逐步实现同岗同酬。
第三,健全幼儿园教师培养体系,完善培训制度。根据基本普及学前教育的发展需求,完善学前师资培养规划,扩大学前师范生招生规模;开展农村幼儿园教师免费培养计划。并扩大实施幼儿园教师国培计划;完善园长、教师、保育员等专业技术人员的全员轮训制度。

幼儿园教育“小学化”违背学前儿童身心发展和学习的规律,影响幼儿园教育质量的提高。教育部印发了《关于规范幼儿园保育教育工作,防止和纠正“小学化”现象的通知》,加强专业指导,颁布《3-6岁儿童学习与发展指南》。各地教育行政部门也都注意纠正幼儿园教育“小学化”倾向,倡导以游戏为基本活动,引导幼儿园将《指南》精神与要求落实到幼儿园教育实践之中。

建立“省级统筹、以县为主”的学前教育管理体制。其一,明确并加强省级政府对省域内学前教育的统筹领导责任,推动本区域学前教育均衡发展;进一步加强县级政府对县域内学前教育管理指导的主体责任,保障辖区内学前教育规范与健康发展。
其二,切实实现管理主体重心和财政保障重心的双上移。即,行政管理的重心从乡镇提升到县级政府;统筹管理的重心进一步提升到省级政府;财政投入保障的重心则以中央支持下的地方政府为主,并且要根据各地经济社会发展水平而有区别,经济社会发展水平越落后的地区,财政保障的主体重心应该越高。
其三,理顺并调整中央、省、县三级政府之间的权责利关系。同时注意发挥地市和乡镇的职能。

社会满意度

建立科学有效的学前教育督导评估制度。
将各级政府发展学前教育的责任及其落实、规划与实施、财政投入、教师队伍建设等作为考核各级政府及其领导的重要内容。完善学前教育督导评估的公示与运用制度,把督导评估结果作为评价当地政府工作及其成效的重要内容,并作为表彰教育成绩突出地区的重要依据。

学前教育是重要的社会公益事业,是关系千家万户切身利益的民生工程。幼儿家长和幼儿园园长是学前教育改革与发展的主要相关利益群体。抽样调查表明,家长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高,达70%~90%左右,但存在比较明显的省际差异。在“入园难”问题的缓解上,山东和江苏家长更为满意,四川和安徽则相对满意度较低;在“入园贵”问题的缓解上,江苏省家长满意度最高,江西省的家长满意度相对最低;在幼儿园教育质量方面,江苏和山东的家长满意度较高,江西省家长满意度相对最低;对于幼儿园教师队伍,江苏、山东和陕西的家长较之江西、安徽和四川的满意度普遍较高;在幼儿园服务距离及方式上,江苏、山东和陕西的家长满意度显著高于江西、安徽和四川。

幼儿园园长对五年来学前教育发展的情况整体满意度较高,平均为82.85%。其中,对上级教研部门的指导满意度最高,经费投入方面的满意度为94.4%,教师进修为90.8%,办园条件为87.8%,玩教具图书投入为83.4%,满意度最低的是教师编制、待遇、职称等。

二、我国学前教育发展存在的问题

五年来学前教育发展取得了很大成绩,但是还存在着制约我国学前教育事业健康发展的诸多问题。

学前教育普及率城乡差异显著